E-Government in Deutschland – wie steht’s um die digitale Verwaltung?

Storytime: Als ich das erste Mal von zu Hause ausgezogen bin, habe ich die Anmeldefrist am Zielort nicht allzu knapp verpasst. Wieso? Weil der nächste verfügbare Termin über einen Monat in der Zukunft lag.

Wie cool wäre es aber gewesen, hätte ich das Ganze entspannt aus meiner leeren, kühlschranklosen Wohnung heraus erledigen und direkt danach den Telekom-Mitarbeiter für den DSL-Anschluss empfangen können? Das ist, wo digitale Verwaltung ins Spiel kommt – bzw. kommen könnte. Denn während in vielen anderen europäischen Ländern Behördengänge längst über das Smartphone erledigt werden können, verlangen in Deutschland die meisten Anliegen immer noch einen Besuch auf dem Amt. Das soll sich ändern… allerdings schon seit Jahren.

 

Was ist E-Government?

 

Verwaltungsleistungen über ein mobiles Endgerät von überall her in Anspruch nehmen – das wird ermöglicht durch digitale Verwaltung. Nach dem gängigen Verständnis ist digitale Verwaltung Bestandteil des sogenannten E-Governments (manche finden aber auch, dass von E-Government erst die Rede sein kann, wenn der gesamte öffentliche Sektor inklusive Justiz und Regierung automatisiert oder sogar autonomisiert ist).

Unter E-Government muss man sich eher ein allgemeines Leitbild als einen bestimmten, klar definierten Prozess vorstellen. Wie so oft existieren mehrere Definitionen, die sich vor allem danach unterscheiden, wie weit der Begriff gefasst ist. Grundlegend geht es aber bei allen um genau das, was die Bezeichnung vermuten lässt: die Nutzung von IKT (Informations- und Kommunikationstechnik) in geschäftlichen Prozessen rund um Verwaltung und Regierung. Das kann sich je nach Auslegung auf die öffentliche Verwaltung beschränken oder die gesamte Staatsgewalt und all ihre Aufgaben umfassen. So definierte im Jahr 2000 beispielsweise die Gesellschaft für Informatik die Bezeichnung E-Government als „Durchführung von Prozessen der öffentlichen Willensbildung, der Entscheidung und der Leistungserstellung in Politik, Staat und Verwaltung unter sehr intensiver Nutzung der Informationstechnik.“

Das Spektrum der Definitionen bildet eine Art Skala ab: auf der einen Seite steht basale (also schwache) Digitalisierung. Hier erfolgt „lediglich“ eine Umstellung auf digitale Formate, ohne dass sich jedoch Abläufe und Strukturen grundlegend ändern. Dazu gehören zum Beispiel die elektronische Aktenführung oder das Anbieten von Behördenleistungen (zusätzlich) online.

Auf der anderen Seite stünde „starke Digitalisierung“ bis hin zum Digitalen Staat. Staatshandeln und administrative Prozesse würden sich durch den Einsatz digitaler Technologien in ihrer Struktur wesentlich verändern. Die stärkste denkbare Variante der Digitalisierung wäre die datengetriebene Verwaltung. Hier würden nicht nur Arbeits- sondern auch Entscheidungsprozesse automatisiert oder sogar autonomisiert werden – die Steuerung öffentlichen Lebens durch Rechtsnormen würde von einer Steuerung durch Datenanalysen ersetzt.

 

Wem das unheimlich oder ein wenig zu extrem klingt, dem sei an dieser Stelle gesagt – in Deutschland versuchen wir uns momentan an der ersten Stufe basaler Digitalisierung: der Übertragung vorhandener Strukturen in ein digitales Umfeld. Von einem digitalen datengetriebenen Staat sind wir noch weit entfernt. Ohnehin wäre das im gegenwärtigen Rechtsumfeld für Regierungshandeln und Verwaltungsprozesse auch gar nicht möglich.

 

Wieso E-Government?

 

Jeder und jede, der oder die schon einmal eine Behördenleistung in Anspruch nehmen wollte (oder musste), weiß, wie aufwendig und langatmig der Prozess sein kann. Für viele Anliegen muss man persönlich vorstellig werden, also muss ein Termin vereinbart werden. Der liegt je nach Auslastung der entsprechenden Stelle in mehr oder minder weiter Ferne. Noch dazu ist es keine Seltenheit, dass verfügbare Termine sich nur widerwillig in den eigenen Tagesablauf einfügen.

Die Digitalisierung der Verwaltung zielt darauf ab, die Vorgänge für Bürger*innen auf der einen Seite, aber auch Angestellte auf Ämtern und Behörden einfacher zu machen. Laut Guckelberger kann eine richtig durchgeführte Digitalisierung von Behörden dafür sorgen, dass Verwaltungsleistungen effektiver, transparenter, bürgerfreundlicher und kostengünstiger erbracht werden können. So entfallen etwa lange Wartezeiten auf Termine, Anreise und Wartezeiten vor Ort.

Die Unternehmensberatung McKinsey berechnete, dass durch die Digitalisierung der wichtigsten Verwaltungsleistungen Bürger*innen 84 Millionen Stunden Zeit gewinnen und Unternehmen eine Milliarde Euro Kosten pro Jahr sparen könnten.

 

Das OZG 2017

 

Das OZG (kurz für Onlinezugangsgesetz) wurde am 14. August 2017 erlassen und trat vier Tage später am 18. August in Kraft. Ziel sollte sein, Verwaltungsdienstleistungen online für die Bürger*innen zugänglich zu machen. Konkret heißt das, dass Bund, Länder und Gemeinden dazu verpflichtet wurden, bis spätestens Ende 2022 alle Verwaltungsleistungen elektronisch anzubieten und in einem Portalverbund zusammenzuführen. Konkret umfasst das einen Katalog von 575 Behördenleistungen. Das Gesetz definiert wesentliche Begriffe und schafft eine Rechtsgrundlage für die Datenverarbeitung. Unter anderem wird dort festgelegt, dass mit Einwilligung des Nutzers eine dauerhafte Speicherung und Übermittlung an die für die jeweilige Verwaltungsleistung zuständige Behörde zulässig sind. Der Nutzer muss zugleich die Möglichkeit haben, alle gespeicherten Daten, aber auch das Nutzerkonto selbst, jederzeit selbst zu löschen.

 

Was hätte man tun können?

 

Wir sind im Jahr 2018. Das Online-Zugangsgesetz wurde erst vor kurzem verabschiedet. Man steht vor einer Mammutaufgabe. Wie soll man diese Herausforderung angehen, wie den langen und komplexen Prozess der behördlichen Digitalisierung starten?

McKinsey hat in einem Report von 2018 dargestellt, wie die Ziele aus dem Onlinezugangsgesetz erreicht werden können. Hier wurde etwa beschrieben, dass eine Umsetzung in zwei Modellen lohnenswert wäre: große Behörden könnten sich aufgrund überlegener Ressourcen an Vorbildern erfolgreicher Digitalisierung aus der Privatwirtschaft orientieren. Kleinere, v.a. kommunale Einrichtungen, sollten die Möglichkeit erhalten, andernorts entwickelte Lösungen zu übernehmen, auf ihre Gegebenheiten anzupassen und in ihr Ökosystem zu integrieren. So könnten kleinere Behörden und Ämter deutschlandweit Lösungen miteinander teilen und sich ihr digitales Angebot nach dem Baukastenprinzip zusammenstellen.

Zudem sollte die Bundesregierung noch mehr tun, um die entsprechenden Rahmenbedingungen zu schaffen, die für die flächendeckende Digitalisierung nötig sind. Hier sollte eine übergeordnete Strategie aufgestellt und klare Zielvorgaben gemacht werden, um der Entwicklung eine Richtung vorzugeben. Immerhin ist Ausbau des E-Governments und damit „Digitalisierung der Verwaltung“ ein Vorhaben von enormem Ausmaß. Eine strukturierte Vorgehensweise ist somit unerlässlich. Dasselbe gilt für gemeinsame IT-Plattformen und technische Standardisierung, um die Angebote der verschiedenen Behörden interoperabel zu machen, d.h. nahtlosen Datenaustausch zwischen verschiedenen Stellen zu ermöglichen. Andernfalls besteht die Gefahr, dass verschiedene staatliche Stellen aneinander vorbei „reden“, und etwa auch das „once-only“-Prinzip unzureichend funktioniert.

Digitale Prozesse erfordern auch moderne Rechtsgrundlagen. Mit der Digitalisierung verändert sich das kollektive Verständnis von Privatsphäre und Datenschutz. Gesetzliche Regelungen, die auf einem überholten Privatsphäre-Verständnis beruhen, sind eine große Hürde für die Digitalisierung der Behörden. McKinsey betont daraufhin das Potenzial eines „Registermodernisierungsgesetzes“, das einen angemessenen rechtlichen Rahmen für die elektronische Datenübermittlung zwischen Behörden über staatliche Register darstellen würde.

 

Was wurde geschafft?

 

Um es kurz zu machen: das Ziel wurde verfehlt. Als sich im Mai 2022 abzeichnete, dass die selbst gesetzten Vorgaben nicht mehr erreicht werden könnten, beschloss der IT-Planungsrat, 35 Leistungen zu priorisieren, die bis Ende des Jahres flächendeckend digital zur Verfügung gestellt werden sollen. Hierbei handelte es sich (ähnlich dem erwähnten Baukasten-Prinzip) um „Einer-für-alle“-Projekte. Digitale Verwaltungsleistungen, die für ein Bundesland entwickelt wurden, sollen demnach auch von anderen verwendet werden. Das klingt nach einem guten Vorstoß. Eine Sache sorgte allerdings für Kopfschütteln: auf der Liste der priorisierten Dienstleistungen findet sich neben der Beantragung von Elterngeld unter anderem auch die Beantragung von Waffenerlaubnissen. Laut Tagesschau erklärte das Bundesministerium für Inneres und Heimat, die Relevanz für Bürger*innen und die Realisierungsprognose bis Ende des Jahres seien Beweggründe für die Auswahl der Behördenleistungen gewesen. Hier scheint es fast, als hätte die Realisierungsprognose im Abwägungsprozess schwerer gewogen.

Jetzt könnte man denken, nach diesem (alles in allem) Flop wäre der Plan, nochmal richtig anzuziehen und die übrigen Prozesse so schnell wie möglich nachzuarbeiten. Falsch gedacht. Nachdem die letzte Frist für die Bereitstellung des digitalen Angebots nicht eingehalten werden konnte, soll es eine Nachfrist nun einfach gar nicht geben. Gut, dann kann sie zumindest nicht verpasst werden.

Der IT-Beauftragte der Bundesregierung schreibt auf der Seite des Innenministeriums dennoch, es wären erkennbare Erfolge zu verzeichnen und die deutsche Verwaltung habe ihre Innovationsfähigkeit unter Beweis gestellt. Der Prozess sei, trotz Zurückbleiben hinter dem Zeitplan, positiv zu bewerten.

Jetzt soll das Onlinezugangsgesetz 2.0 den Prozess weiter vorantreiben, wenn auch in unbestimmten Tempo. Unter anderem soll der Bund ein einheitliches digitales Bürgerkonto bereitstellen, das ländereigene Bürgerkonten ersetzt. Verpflichtung der Länder ist dann, sicherzustellen, dass die technischen und organisatorischen Voraussetzungen zur Anbindung an den Portalverbund bestehen. Das soll Kommunen weiter entlasten, denn sie müssen keine eigene Infrastruktur aufbauen, sondern nur an die gemeinsame Infrastruktur des Bundes angeschlossen werden. Zum anderen werden dadurch Probleme mit der Interoperabilität (also der nahtlosen Zusammenarbeit unterschiedlicher Systeme) eigener Portale von Ländern und Kommunen mit dem des Bundes direkt vermieden.

 

 

Wo drückt der (Hemm-)Schuh?

 

Wenn etwas nicht funktioniert hat, ist es oftmals hilfreich, darüber nachzudenken, woran es gelegen hat. Der IT-Beauftragte der Bundesregierung findet etwa, vor 2017 seien weder Strukturen noch eine Kultur, die eine digitale Transformation der Verwaltung zugelassen hätte, vorhanden gewesen. Das stimmt wahrscheinlich, ist jedoch nichts, was als Überraschung kommt oder man nicht selbst zu verantworten hätte. Zudem zeigt das ja auch nur, dass das Problem schon lange besteht, nicht, woher es kommt.

 

“Die Wirtschaft kann es doch auch” - deswegen ist Verwaltungsdigitalisierung nochmal eine andere Hausnummer

Digitalisierung in Unternehmen schreitet auch in Deutschland mittlerweile voran (darüber, welchen Einfluss die Corona-Krise auf Digitalisierung und Innovation hatte, haben wir hier berichtet). Auf dem Gebiet sind wir zwar im internationalen Vergleich auch keine Vorreiter, aber dennoch ein gutes Stück weiter als bei der Verwaltungsdigitalisierung. Woran liegt das? Kann man sich nicht einfach ein bisschen was von den Leuchttürmen der Digitalisierung in Wirtschaftsunternehmen abgucken?

Wie bereits dargelegt, kann es vor allem für größere Behörden hilfreich sein, sich an Vorbildern aus der Wirtschaft zu orientieren. Es ist aber wichtig, sich bewusst zu werden, dass das auch seine Grenzen hat. Selbstverständlich müssen sich auch privatwirtschaftliche Unternehmen an Rechtsvorschriften halten und bei der Digitalisierung ihrer Prozesse bspw. den Datenschutz berücksichtigen. Aber anders als Unternehmen der freien Wirtschaft ist die öffentliche Verwaltung als Teil staatlichen Handelns noch einmal besonderen Vorgaben verpflichtet.

So darf sie sich nicht ausschließlich anhand der Interessen von Deutschland als Wirtschaftsstandort noch interner Effizienzsteigerung ausrichten, denn sie ist in erster Linie dem Gemeinwohl verpflichtet. Dazu gehört eine effektive, effiziente und bürgerorientierte Administration, und das beinhaltet im 21. Jahrhundert auch, seine Leistungen digital anzubieten. Auf der anderen Seite dürfen dadurch nicht bestimmte Personengruppen davon ausgeschlossen werden, Verwaltungsleistungen in Anspruch zu nehmen.

Neben der Dreigliedrigkeit des deutschen Staates wird die Intensität von Digitalisierungsaktivitäten von gesetzlichen Vorgaben eingeschränkt. Beispielsweise sind Kooperationen zwischen Behörden zwar möglich und aus reiner Digitalisierungsperspektive auch gewinnbringend. Jedoch wird ihr Ausmaß auf kommunaler Ebene durch die Selbstverwaltungsgarantie sowie verfassungsrechtlich durch das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip bestimmt. Letzteres ist damit zu begründen, dass rechtsstaatliches Verwaltungshandeln stets demokratisch in Form einer ununterbrochenen Legitimationskette legitimiert sein muss, wozu auch die Klarheit von Zuständigkeiten und Verantwortung gehört. Es muss also für  den Inanspruchnehmer*innen von Verwaltungsdienstleistungen klar sein, welche Stelle für die zugrundeliegenden Prozesse verantwortlich ist. Hier schließt sich auch die Thematik Haftungsrisiken bei der Zusammenarbeit von Behörden an. Verlagert eine Behörde etwa Teile ihres Verwaltungsverfahrens auf eine andere Behörde, muss sie sich bspw. Fehlinformationen oder andere Pflichtverletzungen zurechnen lassen.

Als ebenfalls problematisch könnte sich auf der anderen Seite aber auch das Outsourcing an private Softwareentwickler darstellen. Haben diese große Teile der Digitalisierung von Verwaltungsprozessen zu verantworten, steigt das Risiko der Abhängigkeit. Sollten Verwaltungsakte zukünftig irgendwann vollständig automatisiert erlassen werden, wäre es aus demokratie- und rechtsstaatlicher Sicht mindestens kritisch einzuschätzen, wenn die algorithmische Determination dieser Prozesse privaten Akteuren obliegen würde. Aus eben diesen Gründen ist die behörden- und ebenenübergreifende Initiation und Moderation von Digitalisierungsaktivitäten unerlässlich für eine nahtlose und verfassungsrechtliche einwandfreie Verwaltungsdigitalisierung.

 

Verwaltungsstruktur und Engagement (oder Mangel desselben)

 

Um das Verwaltungssystem flächendeckend zu digitalisieren, ist es von dringender Notwendigkeit, dass Bund, Länder, Kommunen an einem Strang ziehen. Am Ende dieses Prozesses sollen nutzerfreundliche, übersichtliche, interoperable digitale Angebote stehen. Das klappt nicht, wenn jeder sein Ding macht. Nicht umsonst titelt das Handelsblatt, die Verwaltungsdigitalisierung gleiche einem Flickenteppich. Es braucht Abstimmung und Zusammenarbeit, und bestenfalls eine Richtungsvorgabe von weiter oben. Verwaltungsdigitalisierung kann nicht an einzelne IT- oder Personalabteilungen abgetreten werden, sie muss auf größerer Skalierung angeleitet und begleitet werden, um sicherzustellen, dass die Lösungen am Ende nahtlos zusammenarbeiten.

Das Problem ist also nicht, dass Geld nicht vorhanden ist, oder dass es an Technologie fehlt. Das Problem ist die unklare strategische Ausrichtung von Ämtern, die fehlende digitale Kompetenz von Führungskräften, die den Prozess koordinieren sollen. Es fehlt an Vereinheitlichung und Standardisierung zwischen den Stellen. Es fehlt an Personal, das geeignet ist, den Prozess voranzutreiben. Es fehlt auf oberster Ebene an Motivation, den Prozess voranzutreiben. Deutschland ist bei der Verwaltungsdigitalisierung soweit hinterher, dass es ein bisschen peinlich ist (in der Kategorie „Digitale öffentliche Dienste“ „erreichte“ Deutschland im vergangenen Jahr Rang 18 von 27 unter den EU-Ländern), und der Druck, nicht noch weiter zurückzufallen, unerträglich wird. Auf der anderen Seite will man sich aber auch nicht höchstpersönlich damit befassen müssen, also werden wichtige Planungsaufgaben immer weiter nach unten durchgedrückt. Und das ist der Punkt, an dem man den Salat hat.

Es fehlt an Engagement, es fehlt, so schmalzig es auch klingt, an Hingabe für den Prozess. Wo ist der digitale Pioniergeist? Wo ist die angepriesene Innovation(sfähigkeit)?

 

Was passiert jetzt?

 

Es wurden erneut Ziele gesetzt. Das große Ziel soll jetzt bis Ende der laufenden Legislaturperiode sein, dass alle Behörden auf ein Smartphone passen, also sämtliche Behördenleistungen digital zur Verfügung stehen. Dazu soll der digitale Personalausweis genutzt werden und die digitale ID sowie das Nutzerkonto des Bundes weiterentwickelt werden. Durch Datenaustausch zwischen den verschiedenen Stellen soll die Mehrfacheinreichung verschiedener Daten, Bescheinigungen und sonstiger Unterlagen obsolet werden. Nach dem „once-only-Prinzip“ reicht es dann, wenn Nutzer*innen ihre Informationen einmal an einer Stelle einreichen. Der Austausch geschieht dann, wenn etwa für andere Anliegen nötig, automatisch, ohne, dass Bürger*innen dafür etwas tun müssen. Der Datenfluss soll in sogenannten „Datenschutzcockpits“ von Bürger*innen eingesehen werden können. So wird Transparenz darüber gewahrt, wer zu welchen Zwecken welche Daten erhält. So soll E-Government endlich auch in Deutschland seine Potenziale entfalten. (Hier haben wir ausführlicher thematisiert, wie wir unseren Digitalisierungsrückstand aufholen können.)

 

Fazit

 

Im Jahr 2023 immer noch genauso wahr wie 2017: in Sachen Verwaltungsdigitalisierung hat Deutschland noch einen weiten Weg vor sich. Wie schnell oder langsam wir darauf vorankommen, ist schwer abzusehen und von einer Vielzahl an Faktoren abhängig. An einigen davon, wie der föderalen Struktur des Landes, wird sich nichts ändern. Das ist zugegebenermaßen ein Umstand, der den Prozess verglichen mit zentraler organisierten Staaten erschwert. Jedoch sollte das allenfalls eine Hürde sein, auf die man sich einstellt und für die man eine Lösung findet, und kein Grund, die Bemühungen schleifen zu lassen.

Man muss einfach klar sagen: Es ist das mangelnde Engagement auf Planungsebene, das die Digitalisierung seit Jahren ausbremst und Deutschland in die digitale Außenseiterexistenz verbannt. Bis 2025 wollen wir es unter die Top 10 des DESI-Verwaltungsrankings der EU schaffen. Man darf gespannt sein, wie weit dieses Ziel verfehlt wird.